Fascinant, provocator, alambicat, frustrant, autoritar, diferit - numai câteva dintre adjectivele care se potrivesc sistemului de drept al Uniunii Europene. Din toate, primul care îmi vine în minte și ultimul care rămâne la sfârșitul unei zile de lucru este fascinant.

vineri, 13 iunie 2014

Cei șapte ani de acasă: judecătorii români în dialog cu Curtea de Justiție a Uniunii Europene

Ziua de 5 iunie 2014 a fost deosebită pentru mine. Am avut privilegiul de a contribui la conferința organizată de cabinetul „Stoica și Asociații”, în colaborare cu Facultatea de Drept și Colegiul franco-român, cu ocazia împlinirii a șapte ani de la aderarea României la Uniunea Europeană. Mai mult, am avut deosebita onoare de a împărți prezidiul cu invitații speciali ai domnului profesor Stoica, profesorii Vlad Constantinesco, Denys Simon, Anne Rigaux și Corneliu Bârsan. Am ales să reflectez asupra celor „cei șapte ani de acasă” dobândiți de judecătorii români în dialogul cu Curtea de Justiţie.

Subiectul este vast, dar evenimentul care a ocazionat această conferință – împlinirea a șapte ani de la aderarea României la Uniunea Europeană, m-a dus numaidecât cu gândul la binecunoscuta expresie „cei șapte ani de acasă” (Tous se joue avant 6 ans) și m-a ajutat să restrâng sfera intervenției mele de astăzi.  Instanțele din România au intrat în familie de șapte ani și jumătate. Copil făcut la o vârstă mai târzie, familia matură, deja cu reguli bine stabilite. Alți douăzeci și șase de copii la părinți și alți câțiva pe drum. Nu e vreme de explicații multe, așteptările sunt mari, regulile trebuie prinse din mers.
Paralela mi s-a părut irezistibilă și m-am lăsat atrasă de ea. Am pornit la conturarea ei cu respect pentru dificultățile și constrângerile pe care le juriștii le întâmpină în activitatea profesională, și pe care le cunosc îndeaproape ca formator al INM, dar și cu nostalgia celor câțiva ani petrecuți în instanță. Din păcate, oricât de aproape mă simt încă de instanță, nu mai pot vorbi din perspectiva unui judecător. Mai degrabă, din perspectiva unui observator ușor părtinitor, preocupat de a contribui la dialogul judiciar, recunoscând de la bun început și o doză de invidie pentru că mă aflu doar pe poziția de observator.

Am vorbit, într-un cuvânt, despre evoluție.
Să ne reamintim momentul intrării în familie și condițiile de atunci: supraîncărcare a instanțelor, puțină literatură de specialitate în limba română, capacitate limitată a instituției de formare a magistraților de a forma temeinic în materie, lipsa traducerilor oficiale ale jurisprudenței voluminoase a CJUE, adunate vreme de peste 50 de ani.
Acesta este contextul în care instanțele din România au dobândit „cei șapte ani de acasă” – o expresie folosită în general pentru a exprima dobândirea de către copil a calităților necesare pentru a se integra în societate.
Cum tot am petrecut în ultimele săptămâni ceva timp încercând să înțeleg modul de punere în aplicare a recentei decizii a CJUE în cauza Google Spain,[1] și aveam în minte conferința, am procedat la o cercetare a înțelesului contemporan al expresiei cu metode caracteristice secolului 21. Se pare că din punct de vedere al dezvoltării, primii șapte ani de viață se împart în trei etape.

Până la 3 ani

 „Până la vârsta de 3 ani nu te aştepta să cunoască şi să respecte mai mult de una-două reguli de politeţe.
După această măsură, instanțele române au întrecut așteptările. Aproape toate regulile de politețe s-au dovedit a fi suficient de bine cunoscute, atunci când au fost utilizate. Atât cererea preliminară din Jipa (cu privire la modul în care pot fi impuse restricții asupra libertății de circulație a persoanelor), cât și cea din Tatu, (referitoare la compatibilitatea cu Tratatul a normelor instituind prima taxă auto) au respectat îndeajuns regulile de politețe din Nota de informare a CJUE (cum se numeau Recomandările pe atunci) așa încât să primească răspunsuri consistente și utile. Răspunsul Curții pe cale de hotărâre preliminară în cele două cauze nu poate fi atribuit politeții firești de a nu respinge prima cerere preliminară dintr-un nou stat membru, venită la numai două săptămâni după aderare, în ceea ce privește cauza Jipa, și nici politicii de încurajare a instanțelor din România, care după Jipa au rămas tăcute pentru doi ani și jumătate, în ceea ce privește cauza Tatu.
Pe de altă parte, nu se poate să nu remarcăm timiditatea instanțelor române din acest interval și nici nu putem trage concluzii la nivel general în legătură cu gradul de cunoaștere al regulilor de politețe pentru toate instanțele din România. Variabilele sunt suficient de multe și îngrijorarea ar fi fost legitimă dacă nu ar fi avut loc explozia anilor 2010-2011.

De la 3 la 5 ani

Cu puţină creativitate, îl poţi ajuta pe micuţul tău de 3 sau 4 ani să înţeleagă de ce unele lucruri trebuie făcute într-un anume fel.
Într-adevăr, sfatul parental pentru acest interval corespunde dialogului judiciar care a avut loc în anii 2010-2011, anii inadmisibilelor. Aproape 30% din cererile preliminare formulate au fost respinse ca inadmisibile.
Instanțele române au trecut prin aproape toate situațiile care duc la inadmisibilitate, oricum, prin cele mai frecvente la nivel european:
  • nepertinența întrebării – pentru adresarea de întrebări referitoare la o versiune a actului normativ neaplicabilă litigiului dedus judecății;
  • insuficienta motivare a situației de fapt și drept – C-441/10 Anghel – „încheierea de trimitere nu conține, cu excepția unei mențiuni cu privire la data la care a fost achitată taxa în litigiu în acțiunea principală, nicio descriere, fie și succintă, a cadrului factual al respectivei acțiuni. Curții nu i s‑a oferit astfel posibilitatea nici să se asigure că ipoteza de fapt pe care se întemeiază întrebările preliminare intră în mod efectiv în sfera de aplicare a dispoziției dreptului Uniunii a cărei interpretare se solicită, nici, mai general, să răspundă în mod util și fiabil la întrebările adresate.”
  • litigiul aflat în afara domeniului de aplicare a dreptului UE, în litigiile referitoare la discriminarea salarială, reducerile salariale și despăgubirile pentru condamnări politice - deciziile de trimitere nu cuprind niciun element concret în temeiul căruia să se poată considera că legea ... urmărește să pună în aplicare dreptul Uniuni, competența Curții de a răspunde la prezentele cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare nu este demonstrată”.

Anii 2010-2011 au fost, pe de altă parte, și anii în care s-a văzut cum s-a pus în mișcare și în acest domeniu mecanismul firesc, catalizator, de interacțiune a profesioniștilor dreptului, în special avocați și instanțe. Am auzit de multe ori afirmându-se, cu un subtext critic, că este evident că o anumită cerere preliminară a fost redactată de avocatul părții, și nu de judecător. Nimic în neregulă cu această practică, din contră.
Perioada 2010-2011 a fost una de învățare intensă, prin încercare și eroare, sub ochii tuturor profesioniștilor din țară și din afara ei, care se pare că a dat rezultate.

De la 6 la 7 ani

Acum ar trebui să cunoască şi să respecte manierele de bază, să poarte o conversaţie cu adulţii.

Manierele de bază sunt învățate. Din cele 14 cereri trimise în anul 2012, numai două au fost respinse ca inadmisibile, pentru că litigiul nu intră în domeniul de aplicare al dreptului UE. Nu au mai fost respingeri pentru redactare inadecvată, ceea ce mi se pare cel mai important. Învățarea granițelor dreptului UE nu este atât de simplă și delimitarea lor, în anumite domenii, ridică probleme și pentru juriști experimentați. De exemplu, se va discuta mai târziu astăzi despre dificultatea de a discerne acele situații în care statele membre „pun în aplicare dreptul Uniunii” pentru scopul de a aprecia asupra incidenței Cartei drepturilor fundamentale a UE. De asemenea, interesul procesual al unui client poate dicta o strategie procesuală în care să se încerce împingerea limitelor domeniului de aplicare al dreptului UE înspre intern.

Pentru acest interval de timp, aș dori să ne oprim câteva momente și asupra ordonanței motivate. Potrivit art. 99 din Regulamentul Curții, aceasta se pronunță prin ordonanță, și nu hotărâre, atunci când o întrebare este identică cu o întrebare asupra căreia Curtea s-a pronunțat deja, atunci când răspunsul poate fi în mod clar dedus din jurisprudență sau atunci când răspunsul nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile.
Din cele 52 de cauze finalizate până acum, au fost pronunțate 18 hotărâri preliminare(34%), 13 ordonanțe motivate (25%) și 12 ordonanțe de inadmisibilitate (23%), 9 de radiere ca urmare a retragerii cererii preliminare (17%). Un sfert din trimiterile noastre s-au finalizat prin ordonanțe motivate.
Percepția mea este că la noi, și nu numai, ordonanța motivată este cumva privită depreciativ, ca și cum trimiterea nu a fost de calitate suficientă, nu a fost identificată o problemă de drept suficient de nouă sau de importantă, așa încât să fie demnă de o hotărâre sau de Marea Cameră. Vedem în partea introductivă a ordonanței, după înșiruirea participanților la procedură, că a fost pronunțată „doar” cu ascultarea Avocatului General și suntem dezamăgiți că nu au fost puse concluzii, ceea ce înseamnă, având în vedere art. 20 din Statutul Curții, că întrebarea adresată nu a constituit o problemă nouă. Ordonanța e văzută ca un premiu de consolare – măcar cererea n-a fost respinsă ca inadmisibilă... Sau – măcar am reușit să mai trag de proces pentru un an.
Nu am să fac aprecieri în legătură cu rolul trimiterii preliminare în tergiversarea cauzelor. Dar, lăsând la o parte acest aspect care ține de strategie procesuală, afirm că ordonanța motivată are un rol foarte important. Sigur, poate să indice și necunoașterea jurisprudenței CJUE. Dar, în România, ca și în celelalte state, în dinamica interacțiunii judiciare interne, este modalitatea prin care instanțele inferioare cer confirmare de la Curtea de Justiție că opinia lor juridică este cea corectă din punct de vedere al dreptului Uniunii Europene, și nu cea a instanțelor superioare. Este instrumentul cel mai eficient – datorită autorității sursei sale, a notorietății de care se bucură și a efectelor erga omnes, de unificare a practicii interne în cauzele cu elemente de drept al Uniunii Europene.

Câteva concluzii

Contextul în care sunt chemați să dialogheze astăzi judecătorii români cu CJUE este diferit de cel de la începuturi… sau poate nu chiar atât de mult. Supraîncărcarea este aceeași. Dar se scrie tot mai mult în limba română pe probleme specifice de interacțiune a normelor UE cu cele interne, accesul la informație este instantaneu, eforturile INM au sporit, activităților sale se adaugă nenumărate conferințe și evenimente ale altor instituții de formare, universități și diverse organizații interesate de studiul dreptului european. Problema lipsei traducerilor s-a atenuat în timp, mai mult sau mai puțin în funcție de domeniul de drept, mai ales că după 2007 CJUE a avut ocazia să preia în hotărârile pronunțate, disponibile de acum în limba română, fragmente esențiale din motivările sale anterioare. Pe de altă parte, aceste noi hotărâri s-au adăugat volumului de decizii existent. Senzația că nu se poate dobândi o viziune temeinică, de ansamblu, a evoluției jurisprudenței CJUE în unele probleme, care să poată fi obținută direct, nemediat de comentariul cuiva, printr-o simplă căutare în limba română, persistă. Rămâne să cântăriți dumneavoastră dacă, în aceste condiții, contextul s-a îmbunătățit sau nu.

Cum se poate contribui la îmbunătățirea premizelor pe baza cărora are loc dialogul judiciar?

În unele state membre, legiferarea modului de gestionare a trimiterii preliminare la nivel intern a ajutat profesioniștii dreptului, studenții din universități, administrația, pe scurt orice utilizator al Codurilor să conștientizeze tot mai mult rolul procedurii trimiterilor preliminare. Mai mult, valoarea adăugată a reglementării detaliilor procedurale la nivel intern și includere lor în Codul de procedură civilă este abordarea integrată a acestui incident procedural. Trimiterea preliminară este internalizată, juristul se formează și crește cu ea de pe băncile facultății, așa încât parfumul exotic se atenuează și, în consecință, reticența față de folosirea procedurii scade considerabil.
Este de reflectat dacă nu ar fi oportun și util de luat exemplul altor state membre în materie civilă și administrativă.
Spun în materie civilă și administrativă, pentru că în domeniul cooperării penale, situația este ușor diferită. Legea 340/2009 cuprinde o procedură pentru gestionarea unei trimiteri în interpretarea sau stabilirea validității actelor UE adoptate anterior lui 1 decembrie 2009. Art. 2 cuprinde prevederi utile legate de suspendarea facultativă sau obligatorie, posibilitatea ca în cazul celei facultative judecata să poată continua pe alte aspecte decât cele care fac obiectul cererii preliminare, un termen și o procedură pentru atacarea încheierii de trimitere. Actul normativ nu a fost însă adoptat în considerarea facilitării sarcinii aflate pe umerii instanțelor, ci din cauza obligației de a lua o decizie cu privire la posibilitatea instanțelor române de  adresa cereri preliminare înainte de data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona.
Acest articol este foarte atrăgător prin precizia sa și detaliile procedurale pe care le cuprinde, atât de atrăgător încât a fost pus în aplicare și în alte materii decât cooperarea penală, fenomen care încă persistă, din păcate.
Pe de altă parte, poate că utilitatea reglementării s-ar fi văzut mai bine în anii 2008-2009. Acum, după cum am arătat mai înainte, gheața s-a spart, întrebările curg. Cred că juriștii care se vor forma ab initio cu noua procedură a întrebării preliminare reglementată de art. 519 ș.urm. din NCPC vor absorbi cu mai mare ușurință tiparul de comunicare. Apoi, există un temei expres de suspendare a cauzei, art. 412 pct. 7 NCPC.

Aș supune discuției însă oportunitatea reglementării unui temei de suspendare facultativă pentru situația în care o altă instanță din România a trimis deja o întrebare într-o cauză similară. Practica actuală este, evident, neunitară. În absența unui temei expres, multe instanțe trimit cereri de câte ori este nevoie, neconvinse de împingerea limitelor fostului art. 244 pct. 1 sau a actualului 412 pct 7.
Introducerea unui temei expres de suspendare facultativă pentru această situație ar oferi instrumentul necesar pentru a se reduce practica întrebărilor repetitive. Premiza pentru ca temeiul suspendării în această situație să fie pus în practică există. Atât situl EuRoQuod, menținut de INM, cât și alte situri, precum iaduer.ro, țin o evidență a cererilor preliminare, care conține, pe lângă informațiile care pot fi găsite pe situl oficial al Curții și în Jurnalul Oficial al UE, nu numai întrebările preliminare, ci cererea preliminară integrală. Modul ei de redactare, motivarea necesității trimiterii, pot fi astfel apreciate de către instanțele confruntate cu probleme similare și le poate ajuta la luarea deciziei de a trimite sau nu și ele sau să suspende cauza până când Curtea se pronunță într-un fel sau altul în cauza deja trimisă. Dar toate acestea sunt utile numai dacă se introduce un temei expres.

Un ultim gând, după această trecere în revistă a modului în care instanțele naționale române au trecut de perioada firească a copilăriei și par angajate într-un dialog serios și variat cu Curtea de Justiție: rămâne probabil să aflăm și părerea justițiabililor, în beneficiul cărora, în final, scriem articole, participăm la seminare, ne străduim să descifrăm, poate în alte limbi, hotărârile Curții de Justiție.




[1] C-131/12, 13 mai 2014.

Niciun comentariu:

Trimiteți un comentariu